一、節(jié)能減排取得積極成效

　　加強(qiáng)節(jié)能減排工作，是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的必由之路，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)生態(tài)文明和構(gòu)建社會主義和諧社會的重大舉措。在快速增長的能源消耗、過高的能源對外依存度以及越來越嚴(yán)重的環(huán)境污染等問題背景下，國家對節(jié)能減排工作高度重視，出臺一系列政策措施，強(qiáng)力推進(jìn)節(jié)能減排工作，取得積極成效。“十一五”期間，國家將單位GDP能耗強(qiáng)度、二氧化硫、化學(xué)需氧量列為約束性指標(biāo);“十二五”期間，增加了氨氮、氮氧化物兩項(xiàng)指標(biāo);2014年國務(wù)院印發(fā)了《2014—2015年節(jié)能減排低碳發(fā)展行動方案》，將兩年能耗增量指標(biāo)分解到各省區(qū)，實(shí)行能耗強(qiáng)度和能耗增量“雙控制”。2005～2013年，全國單位GDP能耗累計(jì)下降27.5%，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效提供強(qiáng)有力的支撐。

　　內(nèi)蒙古黨委、政府高度重視節(jié)能減排工作，把節(jié)能減排作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、推動科學(xué)發(fā)展的重要抓手，按照降低新上項(xiàng)目用能水平，優(yōu)化新增用能配置“擠出一塊”;實(shí)現(xiàn)“等量置換”或“減量置換”，淘汰落后產(chǎn)能“騰出一塊”;全力支持節(jié)能技改、余熱余壓利用和能量系統(tǒng)優(yōu)化工程建設(shè)，推動萬家企業(yè)節(jié)能低碳行動計(jì)劃，提高用能效率“省出一塊”;支持新能源和可再生能源發(fā)展，努力調(diào)整能源結(jié)構(gòu)“優(yōu)化一塊”的總體思路，深入推動節(jié)能減排工作，取得了積極成效。“十二五”期間，國家下達(dá)內(nèi)蒙古的節(jié)能減排目標(biāo)是，單位GDP能耗在2010年基礎(chǔ)上下降15%，二氧化硫、化學(xué)需氧量、氨氮、氮氧化物等主要污染物排放量在2010年的基礎(chǔ)上分別下降3.8%、6.7%、9.7%和5.8%。經(jīng)過努力，“十二五”前三年，能耗強(qiáng)度累計(jì)下降11.8%，完成“十二五”節(jié)能目標(biāo)的78.2%，化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫分別完成減排任務(wù)的93%、64%、72%，氮氧化物較2010年增長4.8%，為內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級發(fā)揮了重要推動作用。預(yù)計(jì)2014年全區(qū)單位GDP能耗下降3.9%，將提前一年完成“十二五”節(jié)能目標(biāo)任務(wù);能源消費(fèi)總量增速控制在3.5%左右，新增能耗基本達(dá)到國家控制范圍。

　　二、節(jié)能減排指標(biāo)分配存在的突出問題

　　我國節(jié)能減排工作是自上而下，層層分解下達(dá)目標(biāo)任務(wù)，這對于各級政府切實(shí)履行承諾，落實(shí)節(jié)能減排政策措施，完成目標(biāo)任務(wù)，提供了體制保障。國家對節(jié)能指標(biāo)的分解主要采用基數(shù)法，即“十一五”、“十二五”分別以2005年和2010年各地區(qū)GDP能耗為基數(shù)，上下浮動一定的比例來確定各地區(qū)能耗強(qiáng)度目標(biāo)任務(wù)。對污染物排放目標(biāo)實(shí)行的是總量控制，即在核實(shí)總量基數(shù)、確定各地總量控制的基礎(chǔ)上，對總量目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行分解，層層確定消減指標(biāo)。目前這樣的分配方法存在著“一刀切”的問題，沒有兼顧不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、不同地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)、不同產(chǎn)業(yè)能耗和排放情況，造成節(jié)能減排指標(biāo)與各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)不一致、與各地發(fā)展階段不協(xié)調(diào)、與各地區(qū)產(chǎn)業(yè)定位所應(yīng)承擔(dān)的節(jié)能減排任務(wù)不匹配，尤其不利于西部資源富集地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而影響新常態(tài)下全國經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展。主要表現(xiàn)為：

　　(一)沒有充分考慮不同地區(qū)發(fā)展水平和發(fā)展?jié)摿?，分配給西部地區(qū)的總量指標(biāo)不足，不利于新常態(tài)下國家的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　2015年中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出：經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，要完善區(qū)域政策，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間格局，促進(jìn)各地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、協(xié)同發(fā)展、共同發(fā)展。改革開放，特別是實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會取得了長足發(fā)展，但欠發(fā)達(dá)的區(qū)情沒有根本改變，與東部沿海地區(qū)相比仍存在很大差距，發(fā)展對于西部地區(qū)更為重要。一方面，西部地區(qū)要縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，需要有更快的發(fā)展速度，更多的能耗和減排指標(biāo)。另一方面，西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小，原有能耗和污染物排放總量也較小，在較低總量水平基礎(chǔ)上進(jìn)一步下降難度較大。目前的節(jié)能減排指標(biāo)分配方法采用的是“基數(shù)法”，不但沒有考慮到西部地區(qū)由于推行追趕型發(fā)展，必然需要更為寬松的節(jié)能減排空間這一客觀實(shí)際，而且也沒有考慮到，與東部發(fā)達(dá)地區(qū)相比，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，西部地區(qū)的節(jié)能減排基數(shù)相對較小，如果按相同比例下調(diào)指標(biāo)數(shù)，留給西部地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的節(jié)能減排空間將更加狹窄。這將會在一定程度上影響欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而嚴(yán)重制約國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。

以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例，2014年全區(qū)生產(chǎn)總值居全國第15位，城鎮(zhèn)、農(nóng)村常住居民人均可支配收入分別低于全國平均水平494元和513元，發(fā)展仍是全區(qū)解決一切問題的關(guān)鍵。國務(wù)院《2014—2015年節(jié)能減排低碳發(fā)展行動方案》，分解下達(dá)了各省區(qū)兩年能源消費(fèi)增量，確定內(nèi)蒙古能源消費(fèi)增量1480萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，年均能耗增速3.5%，遠(yuǎn)低于“十一五”時期11.7%和“十二五”前三年7%的能耗年均增速。目前，內(nèi)蒙古已提前一年完成“十二五”淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)，降低節(jié)能減排指標(biāo)的空間非常小，按照國家要求將能耗增量指標(biāo)層層分解，多的盟市200多萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，少的30萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，再分到旗縣所剩無幾，能耗指標(biāo)不足將嚴(yán)重制約地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　(二)沒有充分考慮不同行業(yè)能耗和排放的差異性，指標(biāo)分配與各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)和產(chǎn)業(yè)定位不相匹配，不利于新常態(tài)下國家的產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整。

　　我國能源資源生產(chǎn)主要集中在西部，能源資源消費(fèi)卻集中在東部地區(qū)，能源資源賦存與能源資源消費(fèi)逆向分布和流動，客觀上造成了能源供需矛盾加劇、運(yùn)輸緊張、企業(yè)成本負(fù)擔(dān)增加等許多的問題，調(diào)整區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局迫在眉睫。為優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，國家出臺了《關(guān)于重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的指導(dǎo)意見》，提出資源加工型產(chǎn)業(yè)優(yōu)先向西部資源富集地區(qū)調(diào)整。但是目前的節(jié)能減排指標(biāo)分配方法，沒有考慮到西部資源富集地區(qū)重型化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征，沒有給予適當(dāng)?shù)恼邇A斜，不利于西部地區(qū)資源加工型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進(jìn)而會制約國家產(chǎn)業(yè)布局的戰(zhàn)略性調(diào)整。

　　以內(nèi)蒙古為例，從資源特點(diǎn)看，能源資源富集，煤炭勘察估算資源量8080億噸，其中查明儲量3700多億噸，居全國第一位。目前每年煤炭產(chǎn)量約10億噸左右，占全國產(chǎn)量的28%左右。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，煤炭、焦化、化工、建材、鋼鐵、有色、電力七大高耗能行業(yè)在工業(yè)增加值結(jié)構(gòu)中的比重達(dá)70%左右，在工業(yè)能耗結(jié)構(gòu)中的比重高達(dá)95%左右。從戰(zhàn)略定位看，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展的若干意見》確定內(nèi)蒙古是國家重要新型化工基地、有色金屬加工基地，目前國家的煤制油、煤制氣等重大戰(zhàn)略示范項(xiàng)目已在內(nèi)蒙古布局建設(shè)。自治區(qū)“8337”發(fā)展戰(zhàn)略也明確提出要把內(nèi)蒙古建設(shè)成全國重要的現(xiàn)代煤化工生產(chǎn)示范基地、有色金屬生產(chǎn)加工和現(xiàn)代裝備制造等新型產(chǎn)業(yè)基地。“十三五”期間內(nèi)蒙古擬建設(shè)投產(chǎn)的煤制油、煤制氣等重大項(xiàng)目，預(yù)計(jì)新增能耗約2800萬噸左右標(biāo)準(zhǔn)煤;甲醇、尿素、乙二醇等化工項(xiàng)目新增約1050萬噸左右標(biāo)煤，僅這兩項(xiàng)合計(jì)累計(jì)新增能耗3850萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，高于全區(qū)“十二五”前三年新增能耗總量(3775萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤)。如果不能基于內(nèi)蒙古重型化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)給予節(jié)能減排差別化政策，將會制約內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略定位的實(shí)現(xiàn)。

　　(三)沒有充分考慮各地區(qū)不同的資源稟賦，資源輸出輸入地區(qū)間的指標(biāo)分配不合理，不利于新常態(tài)下國家清潔能源輸出基地的建設(shè)。

　　我國是能源消費(fèi)大國，“富煤缺氣少油”是我國能源資源分布的突出特點(diǎn)。大力推進(jìn)煤炭清潔高效利用，是新常態(tài)下保障能源安全、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的必然選擇，國家《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計(jì)劃(2014—2020年)》明確了我國能源發(fā)展的五項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)，其中之一是推進(jìn)煤炭清潔高效開發(fā)利用。據(jù)了解，歐美發(fā)達(dá)國家煤炭集中利用度達(dá)到80%以上，世界平均水平為62%，而我國則在45%左右。煤炭集中利用度越高，污染治理難度越低，同時成本也會下降。西部地區(qū)作為資源富集地區(qū)，已經(jīng)在清潔能源輸出方面發(fā)揮了重要作用。但是目前的節(jié)能減排指標(biāo)分配方法，沒有充分考慮各地區(qū)的能源生產(chǎn)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)，沒有區(qū)分能源消費(fèi)過程中一次能源和二次能源消費(fèi)的占比情況，特別是在能源輸入和輸出地區(qū)間節(jié)能指標(biāo)分配不合理。作為能源輸入地區(qū)，由于只考核產(chǎn)生于域內(nèi)的一次能源消耗和污染物排放，很少考慮其消費(fèi)清潔能源隱含的資源環(huán)境成本。作為能源輸出地區(qū)，能源資源豐富，所產(chǎn)能源在滿足本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的同時，通過外運(yùn)或提供電能這樣的二次清潔能源方式將能源輸送到其他地區(qū)，但是由此產(chǎn)生的能耗和排放大部分計(jì)入能源輸出地區(qū)，增加了西部能源輸出地區(qū)的節(jié)能減排壓力，影響了輸出清潔能源的積極性，進(jìn)而制約國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。

　　內(nèi)蒙古是國家重要的能源基地，自治區(qū)“8337”發(fā)展戰(zhàn)略將內(nèi)蒙古確定為保障首都、服務(wù)華北、面向全國的清潔能源輸出基地。充分發(fā)揮內(nèi)蒙古煤炭資源富集優(yōu)勢，大力推進(jìn)化石能源特別是煤炭清潔高效開發(fā)和利用，對于保障我國能源安全和治理大氣污染意義重大。作為能源外送大區(qū)，內(nèi)蒙古為支援全國和兄弟省市的經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)做出了重要貢獻(xiàn)，但目前統(tǒng)計(jì)中將外送能源產(chǎn)生的能耗和排放都計(jì)入內(nèi)蒙古指標(biāo)內(nèi)。2013年，內(nèi)蒙古外送洗煤5158萬噸，焦炭1343萬噸，這些二次能源在加工轉(zhuǎn)換過程中產(chǎn)生的中間損耗近650萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，約占全區(qū)2014～2015年能耗增量目標(biāo)的44%。全區(qū)外送電量1438億千瓦時，消耗原煤約7300萬噸，折合排放二氧化硫約25萬噸，氮氧化物約25萬噸，分別占全區(qū)二氧化硫排放總量的18.4%和氮氧化物排放總量的18.2%。根據(jù)國家電網(wǎng)公司總體規(guī)劃，到2020年，內(nèi)蒙古境內(nèi)將建成12條特高壓電力外送通道。電力外送規(guī)模將達(dá)到1.3億千瓦，年外送電量8300億千瓦時，增加煤炭就地轉(zhuǎn)化約3.8億噸，折合排放二氧化硫約150萬噸，氮氧化物約150萬噸，高于目前全區(qū)全年二氧化碳和氮氧化物排放總量。如果指標(biāo)分配方法不做出改變，將會進(jìn)一步加大資源輸出輸入地區(qū)節(jié)能減排責(zé)任的不匹配性，嚴(yán)重影響內(nèi)蒙古清潔能源的輸出和使用效率。

　　三、完善節(jié)能減排指標(biāo)分配的幾點(diǎn)建議

　　一是建議國家改革和完善目前按基數(shù)分解節(jié)能指標(biāo)的辦法，設(shè)定差別化的節(jié)能考核指標(biāo)體系，針對不同行業(yè)制定不同能源消耗標(biāo)準(zhǔn)，按照各地各行業(yè)權(quán)重加權(quán)平均確定各地節(jié)能指標(biāo)。

　　二是建議合理調(diào)整能源輸出地區(qū)和輸入地區(qū)能耗排放控制目標(biāo)，增加能源輸出地和承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移地區(qū)的能耗和排放指標(biāo)，核減能源輸出地區(qū)外送能源產(chǎn)生的能耗和排放指標(biāo)。同時，建議將京津冀或受益省份消減的總量指標(biāo)調(diào)劑給內(nèi)蒙古。

　　三是在總量分配上，建議國家在編制“十三五”規(guī)劃時充分考慮欠發(fā)達(dá)地區(qū)的增長潛力、發(fā)展定位、資源稟賦等條件，對于內(nèi)蒙古等以能源重化工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在指標(biāo)安排上給予適當(dāng)傾斜，適度增加能源消費(fèi)和大氣污染物總量指標(biāo)。

　　四是建議界定國家和地方重大示范項(xiàng)目能耗和減排指標(biāo)管控范圍，屬國家在地方實(shí)施的重大示范項(xiàng)目，其能耗和減排指標(biāo)由國家統(tǒng)一調(diào)配。

　　五是建議國家加快建設(shè)全國統(tǒng)一的跨區(qū)域節(jié)能量和排污權(quán)交易平臺，通過市場化手段解決有關(guān)地區(qū)能耗指標(biāo)和污染物排放指標(biāo)不足問題。